José Antonio Savaris

É inconstitucional a decadência previdenciária introduzida pela Medida Provisória 871/2019.

No contexto de reformas previdenciárias restritivas, que tomam em consideração exclusivamente a dimensão econômica desse importante sistema de proteção social, subestimando sua importância enquanto instrumento de combate à miséria e de promoção de dignidade humana e equilíbrio social, a Medida Provisória 871/2019 surpreendeu ao estabelecer prazo decadencial contra qualquer ato administrativo contrário aos interesses dos particulares.
O art. 103, caput, da Lei 8.213/91, com a redação dada pela Medida Provisória 871/2019, estendeu o campo de incidência da regra decadencial em matéria previdenciária, passando a dispor, verbis:

Art. 103. O prazo de decadência do direito ou da ação do segurado ou beneficiário para a revisão do ato de

concessão, indeferimento, cancelamento ou cessação de benefício, do ato de deferimento, indeferimento ou não concessão de revisão de benefício é de dez anos, contado:
(i) do primeiro dia do mês subsequente ao do recebimento da primeira prestação ou da data em que a prestação deveria ter sido paga com o valor revisto;
(ii) do dia em que o segurado tomar conhecimento da decisão de indeferimento, cancelamento ou cessação do seu pedido de benefício ou da decisão de deferimento ou indeferimento de revisão de benefício, no âmbito administrativo.

Esse conjunto normativo afigura-se francamente contrário à Constituição da República, porém.
O direito à previdência social consubstancia autêntico direito humano e fundamental, pois a prestação de recursos sociais indispensáveis à subsistência da pessoa deriva do próprio direito de proteção à existência humana digna.

Com efeito, o objetivo fundamental de um bem previdenciário é a provisão de recursos materiais indispensáveis à subsistência digna do trabalhador e de sua família. A íntima conexão do direito à previdência social com a exigência de vida humana digna torna manifesta sua natureza de direito humano e fundamental, pois esse direito é condição de possibilidade da dignidade da pessoa humana.

Por esse motivo, esses “direitos-meios-indispensáveis à subsistência digna” encontram-se regidos por um diferenciado regime de proteção jurídica. São os direitos humanos previdenciários invioláveis, inalienáveis e imprescritíveis. Isso significa que não se admite a violação desses direitos, razão pela qual lhes é assegurada efetiva proteção judicial.

Os direitos humanos e fundamentais não se submetem ao regime de preclusão temporal, não sendo adequado considerar extinto o direito pelo seu não exercício em tempo que se julga oportuno. Os direitos humanos e fundamentais são imprescritíveis, no sentido de que a qualquer tempo é possível fazer cessar a violação desses direitos .

Como destacamos em nosso Direito Processual Previdenciário, em tema de proteção social, o regime de preclusão temporal pode conduzir a pessoa a uma condição de destituição perpétua de recursos necessários para sua subsistência, entregando-a à própria sorte mesmo quando seja inegável que faz jus a determinada forma de proteção social. O decurso do tempo não legitima a violação de nenhum dos direitos humanos e fundamentais, os quais devem ser respeitados em sua integralidade.

A norma jurídica infraconstitucional que, em caso de violação estatal do direito à previdência social, estipula limite de prazo para o requerimento de tutela jurisdicional tendente a determinar a cessação da violação desses direitos humanos, a um só tempo: a) malfere o direito ao mínimo existencial de que se reveste o direito fundamental à previdência social; b) implica denegação de justiça.

Pela primeira via, o decurso do tempo separará a pessoa da proteção social a que, em tese, faz jus, de modo que o instituto da prescrição do fundo do direito, nesta seara, pode iludir o direito fundamental à previdência social (CF/88, art. 6º, caput) e, por consequência, o princípio fundamental da dignidade humana (CF/88, art. 1º, III). Pela segunda via, a prescrição do fundo do direito revela-se violadora do direito constitucional de acesso à justiça (CF/88, art. XXXV) e do direito a um remédio jurídico eficaz que a proteja contra atos que violem seus direitos fundamentais reconhecidos pela Constituição, consagrado na Convenção Americana sobre Direitos Humanos (art. 25, item “1” do Pacto de San José da Costa Rica), ato normativo de estatura supralegal.

Nessas condições, afigura-se inconstitucional a norma jurídica que chancela, pelo decurso tempo, a violação do direito humano e fundamental à previdência social, impondo prazo para a proteção judicial contra ato estatal que o tenha negado, integral ou parcialmente.

Por essas razões, em nosso modo de ver, era inconstitucional a regra contida no art. 103, caput, da Lei 8.213/91, com a redação dada pela MP 1.523-9, de 28.06.1997, quando estipulava prazo decadencial (prescrição do fundo direito, mais propriamente) para a revisão do ato de concessão de benefício previdenciário, porque implicava, em suas consequências, a irreversibilidade do ato estatal que viola direito intimamente ligado ao mínimo existencial e à dignidade humana.

Por outro lado, é ainda mais clara a incompatibilidade do art. 103, caput, da Lei 8.213/91, com a redação emprestada pela Medida Provisória 871/, de 18.01.2019, pois ao estender o campo de aplicação da decadência em matéria previdenciária, para fazer alcançar qualquer ato administrativo desfavorável ao particular, a nova norma desafia a interpretação oferecida pela Suprema Corte quando do julgamento do RE 626.489 .

Com efeito, pronunciando-se sobre a legitimidade da norma contida no art. 103, caput, da Lei 8.213/91, em tempo anterior à vigência da Medida Provisória 871/2019, o Supremo Tribunal Federal expressou que o prazo decadencial convive harmonicamente com a Constituição, apenas quanto às ações de revisão de benefício.

A Suprema Corte, examinando a problemática, prestigiou o pensamento de que “Cabe distinguir, porém, entre o direito ao benefício previdenciário em si considerado – isto é, o denominado fundo do direito, que tem caráter fundamental – e a graduação pecuniária das prestações” (excerto do voto do Relator).

Na visão do Min. Luís Roberto Barroso, relator do processo, a legislação teria resguardado o fundo do direito previdenciário, pois “o direito fundamental ao benefício previdenciário pode ser exercido a qualquer tempo, sem que se atribua qualquer consequência negativa à inércia do beneficiário”. Nesse sentido é que seriam “perfeitamente aplicáveis as Súmulas 443/STF e 85/STJ , na medida em que registram a imprescritibilidade do fundo de direito do benefício não requerido”.

É, portanto, inconstitucional o novo tratamento normativo, na parte que estende a aplicação da decadência para os atos de indeferimento, cessação ou cancelamento, porque desafia a interpretação dada pelo Supremo Tribunal Federal quando do julgamento do RE 626.489.

Poder-se-ia objetar à alegação de inconstitucionalidade que, sem embargo do transcurso do interregno decadencial, o fundo do direito não seria fulminado, visto que o segurado poderia renovar pedido de concessão do mesmo benefício. Desse modo, segue o raciocínio, apenas o direito às parcelas mensais que derivariam do direito afetado pelo indeferimento é que seria extinto pela decadência.

De fato, aparentemente, seria possível conciliar o entendimento da Suprema Corte, de não extinção do fundo do direito pelo transcurso do tempo, com uma tal compreensão sobre os limites do alcance da nova regra decadencial.

Ocorre que a argumentação não se presta a salvar a “nova decadência” do vício de inconstitucionalidade, porque um novo requerimento administrativo de concessão não asseguraria, para todo e qualquer caso, o recebimento do benefício, em face das alterações das condições de fato que constituem requisitos legais para a sua concessão.
Isso fica ainda mais claro no caso dos atos de cessação ou cancelamento de benefício previdenciário, dado que o restabelecimento do benefício seria inviabilizado, em qualquer hipótese, em termos definitivos.

Como se percebe, portanto, é flagrantemente inconstitucional a regra decadencial introduzida pela Medida Provisória 871/2019, na parte que dispõe que a decadência se aplica também aos atos de indeferimento, cessação ou cancelamento de benefício previdenciário, porque tem como consequência impedir o exercício, a qualquer tempo, do direito fundamental ao benefício previdenciário.

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