Tag: decadência previdenciária

Perturbação:
18/02/2020

Inconstitucionalidade do prazo decadencial do art. 103-A da Lei 8.213/91

“Inconstitucionalidade do prazo decadencial do art. 103-A da Lei 8.213/91” é o mais novo artigo de

Bruno Henrique Silva Santos

A fixação de um prazo decadencial para a anulação, pela Administração, de atos próprios dos quais decorram efeitos favoráveis aos particulares é uma medida impositiva para a preservação da segurança jurídica. Por essa razão, ainda que referido prazo não fosse previsto expressamente em lei, a ação do Estado não seria ilimitada no tempo.

No que concerne especificamente ao Direito Previdenciário, o único período em que não houve um prazo decadencial legalmente estipulado para que o INSS anulasse ou revisasse, por iniciativa própria, atos favoráveis aos segurados foi entre 13 de abril de 1992 (data da publicação da MP 302/92, convertida na Lei nº 8.422/92, a qual revogou a Lei nº 6.309/75) e 01 de fevereiro de 1999 (data da entrada em vigor da Lei nº 9.784/99). Antes e após este interstício, a Autarquia Previdenciária sempre esteve limitada ao período de cinco anos para exercer o dever/poder da auto-tutela administrativa.

Justamente por ser o prazo quinquenal tradicionalmente estabelecido como de prescrição e decadência nas questões que envolvem a Administração Pública é que a doutrina previdenciária majoritária estipulou esse mesmo lapso temporal como limitador da ação anulatória do INSS no período em que não havia prazo decadencial consignado em lei. Partiu-se do pressuposto de que o quinquênio é tempo suficiente para que o Estado tome conhecimento das irregularidades dos próprios atos e adote as medidas necessárias ao restabelecimento da legalidade, sem que os segurados permaneçam por período demasiado sob o risco de terem seus benefícios revistos ou cancelados. Essa conclusão é, de fato, lógica na medida em que praticamente todas as disposições legais concernentes à prescrição ou decadência que envolvem a Administração estabelecem o tempo de cinco anos como suficiente para compatibilizar o princípio da legalidade com o da confiança.

Em suma, via de regra, pretensões contra a Fazenda Pública para a reparação de direitos por ela violados, ou pretensões deduzidas pela Fazenda Pública com o objetivo de atender a interesses seus, devem ser exercidas no prazo de cinco anos. Da mesma maneira, a ação própria da Administração para anular atos administrativos, independentemente de sua natureza, deve ocorrer no mesmo prazo de cinco anos (art. 54 da Lei nº 9.784/99).

Inconstitucionalidade do prazo decadencial do art. 103-A da Lei 8.213/91

Sucedeu, no entanto, que, de forma inovadora na história do ordenamento jurídico administrativo pátrio, a Medida Provisória nº 138/2003, posteriormente convertida na Lei nº 10.834/2004, instituiu um prazo de dez anos para que a Administração Previdenciária anule atos seus dos quais decorram efeitos favoráveis aos segurados.

Tratando-se de um lapso temporal discrepante daquele que vinha sendo tradicionalmente utilizado para a limitação do exercício da auto-tutela pelo Estado, é preciso, antes de tudo, compreender as razões que levaram o legislador a este tratamento diferenciado na matéria previdenciária. Para isso, convém analisar a exposição de motivos da MP nº 138/2003, da qual se extrai os seguintes excertos:

Excelentíssimo Senhor Presidente da República,

Submetemos à apreciação de Vossa Excelência proposta de edição de Medida Provisória que tem por finalidade alterar dispositivos das Leis nº 8.213, de 24 de julho de 1991, a fim de ampliar prazos para a produção de efeitos do instituto da decadência por elas disciplinado e atender, de modo imediato e com maior adequação, ao interesse público no que se refere à aplicação do instituto da decadência, relativamente a direitos previdenciários.

(…)

No que se refere ao art. 103 da Lei nº 8.213, de 1991, a Medida Provisória nº 1.523-9, de 27 de junho de 1997, inovou o direito previdenciário ao alterar esse dispositivo da Lei de Benefícios para instituir o prazo decadencial de dez anos para todo e qualquer direito ou ação do segurado ou beneficiário para a revisão do ato de concessão de benefício, a contar do dia primeiro do mês seguinte ao do recebimento da primeira prestação ou, quando for o caso, do dia em que o segurado tomar conhecimento da decisão indeferitória definitiva no âmbito administrativo. No entanto, a Medida Provisória nº 1.663-15, de 22 de outubro de 1998, convertida na Lei nº 9.711, de 20 de novembro de 1998, alterou novamente o dispositivo, para fixar em cinco anos o prazo decadencial.

A inovação mostrou-se necessária à medida que a própria Administração deve seguir prazos para promover a revisão de seus atos, não sendo, portanto, adequado que inexistisse qualquer limitação à revisão de atos provocada pelo interessado. No entanto, houve excesso por parte do legislador, ao unificar os prazos dos institutos da decadência e da prescrição.

No atual momento, o problema se acentua, em face da proximidade do vencimento do prazo decadencial ora em vigor que tem levado milhares de cidadãos a procurar as agências da Previdência Social e órgãos do Poder Judiciário, notadamente dos Juizados Especiais Federais.

Há, por parte da sociedade em geral, em todo o país, clamor quanto aos efeitos que decorrerão da manutenção do prazo decadencial ora previsto, que atingiria milhares de cidadãos, os quais, por não terem oportunamente exercido seu direito de pleitear a revisão, por desconhecimento ou falta de acesso à Justiça e à Previdência seriam impedidos de fazê-lo posteriormente. Agrava o fato a circunstância de que em algumas localidades importantes, como é o caso do Estado do Rio de Janeiro, o último dia do prazo que vinha sendo noticiado pelo meios de comunicação será feriado local (dia 20 de novembro).

(…)

Há que se registrar, contudo, que as inúmeras modificações ocorridas ao longo dos últimos anos na legislação previdenciária têm exigido grande esforço do Poder Judiciário e dos próprios segurados, no sentido de aquilatar a extensão de seus eventuais direitos. Tal situação tem gerado muitas demandas, as quais, na vigência do atual prazo, tendem a multiplicar – pela simples pressão de que haveria uma decadência do direito de revisão – a formulação de pedidos no exíguo prazo que estaria por findar.

(…)

Ainda que o entendimento possa não ser unânime, é de se considerar que melhor atende ao interesse público que se promova a dilação do prazo decadencial, evitando-se, por força de conflitos de interpretação, a aplicação imediata de interpretação restritiva, quer pelo Poder Judiciário, quer pelo Poder Executivo, razão pela qual impõe-se ampliar para dez anos o prazo de decadência ora firmado pelo art. 103 da Lei nº 8.213, na forma ora proposta.

Finalmente, por respeito ao princípio da igualdade e para melhor resguardar o interesse da coletividade de beneficiários e contribuintes da previdência social, bem como para manter a coerência do sistema, também se altera o prazo decadencial para a Administração Previdenciária rever atos administrativos por ela editados.

(…)

Inconstitucionalidade do prazo decadencial do art. 103-A da Lei 8.213/91

A leitura dessa exposição de motivos demonstra que a principal preocupação do Poder Executivo Federal, quando elaborou o texto da Medida Provisória, era ampliar o prazo “decadencial” de que os segurados dispõem para pleitearem a revisão dos atos de concessão de benefícios previdenciários. Este prazo foi originalmente estabelecido em dez anos pela Lei nº 9.528/97, que alterou a redação do art. 103 da Lei nº 8.213/91, mas posteriormente reduzido para cinco anos pela Lei nº 9.711/98.

Ocorreu, todavia, que, sob o pretexto de se respeitar o princípio da igualdade e resguardar o interesse de toda a coletividade, mantendo-se a coerência do sistema, entendeu-se por bem incluir o art. 103-A na Lei nº 8.213/91, fixando-se um prazo decadencial, também de dez anos, para que a Administração Previdenciária reveja ou anule seus próprios atos, quando eivados de ilegalidade. Com isso, o prazo decadencial quinquenal previsto para a anulação dos atos administrativos em geral (art. 54 da Lei nº 9.784/99) deixou de ser aplicado quando se trata da concessão de benefícios previdenciários.

A equiparação dos prazos concedidos aos beneficiários do INSS e à própria autarquia para a revisão dos atos de concessão dos benefícios previdenciários com base no princípio da isonomia constitui um raciocínio simplista e equivocado.

Já faz muito tempo que a ideia de que o princípio da isonomia impõe, tão somente, que todos sejam tratados da mesma forma está superada. A doutrina constitucional ensina que a igualdade deve ser buscada tratando-se os iguais da mesma maneira, mas os diferentes de maneira distinta, na medida de sua desigualdade e com o objetivo de, com o tratamento jurídico diferenciado, igualá-los materialmente. Por essa razão é que se faz necessária uma correlação lógica entre o fator de discrímen e a desequiparação procedida.

Nas relações jurídico-previdenciárias, jamais será possível cogitar de uma igualdade fática entre a Administração e os segurados do Regime Geral de Previdência Social que autorize tratá-los de maneira idêntica. Se essa equiparação já não é possível em qualquer relação entre o Estado e seus cidadãos, muito menos o será entre o INSS e seus beneficiários.

Sabe-se, com efeito, que a maior parcela dos cidadãos acobertados pelo RGPS é composta por trabalhadores humildes, com renda reduzida, pouco instruídos e desconhecedores dos meandros da legislação previdenciária. Essas pessoas carecem, muitas vezes, dos meios materiais e instrumentais necessários ao pleno acesso aos serviços e benefícios oferecidos pelo INSS. Da mesma maneira, carecem de informações claras que lhes permitam perceber quando seus direitos são violados.

Do outro lado da relação jurídico-previdenciária está uma autarquia complexamente estruturada e especializada no gerenciamento dos benefícios previdenciários. Para isso, dispõe de um quadro técnico de servidores capacitados.

É mais do que claro, então, que as partes que compõem as relações jurídico-previdenciárias não estão, absolutamente, em pé de igualdade. Consequentemente, não é correto, sob a ótica material do princípio da isonomia, o estabelecimento de prazos idênticos para que os segurados e o INSS busquem a revisão de atos ilegais praticados por este. Deveras, se a Autarquia previdenciária é dotada de mecanismos muito mais eficientes de identificação de irregularidades e de um quadro funcional altamente capacitado para compreender e aplicar a legislação previdenciária, quando comparada aos beneficiários do RGPS, o princípio da igualdade impõe que estes últimos, na condição de hipossuficientes, tenham um tempo maior ao seu dispor para buscar a revisão de atos ilegais que os prejudiquem. O tratamento jurídico diferenciado (favorecido) em relação ao prazo revisional é necessário para o reequilíbrio de uma situação fática também diferenciada.

De maneira mais objetiva: deve-se conceder um prazo maior para a revisão de atos ilegais relacionados a benefícios previdenciários àqueles que dispõem de condições mais precárias para buscar a sua regularização. Aí está a necessária correção lógica entre o fator de discriminação e o tratamento diferenciado a ser conferido.

Ao contrário, portanto, do que deduzido na exposição de motivos da Medida Provisória nº 138/2003, o princípio da isonomia impõe que o prazo revisional de que dispõem os segurados do RGPS (art. 103, caput, da Lei nº 8.213/91) seja maior do que aquele concedido ao INSS para anular os próprios atos que resultem em efeitos favoráveis aos beneficiários (art. 103-A da Lei nº 8.213/91).

Essa já é uma razão suficiente para que seja reconhecida a inconstitucionalidade do prazo decadencial do art. 103-A da Lei nº 8.213/91. Mas há outra.

Subjacentes ao poder/dever do exercício da auto-tutela administrativa pelo INSS, quando da anulação de atos administrativos dos quais decorram efeitos favoráveis a seus segurados, estão benefícios previdenciários em vias de serem suspensos, cessados ou restringidos economicamente. Esses benefícios destinam-se, inevitavelmente, ao sustento e à manutenção da dignidade de seus titulares, caracterizando-se como direitos fundamentais sociais.

Sempre que se tratar da auto-tutela de atos administrativos que favorecerem particulares de maneira individualizada, estarão em rota de colisão o princípio da estrita legalidade, que impõe à Administração a obrigação de anular atos próprios ilegais, e, de outro lado, a confiança dos cidadãos na legitimidade dos atos praticados pelo Estado, sobretudo quando permanecem hígidos e produzindo seus regulares efeitos por tempo considerável.

Tanto a observância da legalidade como a preservação de atos jurídicos (sobretudo os emanados da Administração) viciados, mas com aparência de legalidade e cujos efeitos protraem-se no tempo são medidas que objetivam resguardar o princípio da segurança jurídica. No primeiro caso, a segurança traduz-se na certeza da operatividade do ordenamento jurídico (segurança objetiva). Já no segundo, caracteriza-se pela preservação da confiança dos cidadãos nos atos praticados pelo Poder Público e aparentemente legítimos (segurança subjetiva). Quando conflitantes em um caso concreto, os princípios da legalidade e da confiança precisam ser conciliados. É neste ponto que o instituto da decadência demonstra a sua importância.

Por um lado, a existência de um prazo decadencial para que a Administração anule os próprios atos, quando ilícitos, assegura o exercício da auto-tutela e a observância do princípio da legalidade. A decadência resguarda também, por outro lado, os interesses dos particulares favorecidos por aqueles atos a partir do momento em que o respectivo prazo é consumado, prestigiando o princípio da confiança. Assim, enquanto o prazo decadencial está curso, o interesse a ser protegido com maior ênfase é o do Estado, porque tem o dever/poder de anular seus atos. Após o decurso do prazo de decadência, o interesse resguardado passa a ser o do particular, que confiou por anos na legitimidade da conduta do Poder Público.

Ponderando os interesses em conflito, o legislador concluiu como razoável a concessão de um prazo de cinco anos para que a Administração possa anular seus próprios atos, quando deles decorram efeitos benéficos aos administrados. É o que dispõe o art. 54 da Lei nº 9.784/99. Entendeu-se, portanto, que após o decurso destes cinco anos, a proteção da confiança dos particulares favorecidos sobrepõe-se à busca incondicional pela legalidade ou mesmo pela proteção de interesses econômicos do Poder Público. Os direitos dos cidadãos a serem acobertados pela decadência podem ser das mais diversas naturezas, desde, por exemplo, a celebração de um contrato administrativo, até o recebimento de um alvará ou de vantagens remuneratórias por servidores públicos.

Inconstitucionalidade do prazo decadencial do art. 103-A da Lei 8.213/91

Ocorre que, no caso do recebimento de benefícios previdenciários, em que a vantagem obtida pelos segurados consiste em um direito fundamental que tem por escopo ampará-los nos momentos de vulnerabilidade ou incapacidade para o trabalho, o prazo para a Administração anular seus atos é o dobro daquele do qual dispõe para os atos em geral. Isso significa que a proteção conferida pelo legislador aos interesses do Estado em detrimento do particular favorecido é bem maior do que nas demais situações. Via de consequência, a confiança dos segurados na legitimidade dos atos de concessão de benefícios previdenciários tem menor proteção do Estado do que a confiança dos cidadãos em geral em relação aos demais atos.

A falta de razoabilidade e a contradição nessa distinção são clarividentes. Justamente quando o direito no qual o administrado confia é de maior relevância (direito fundamental social destinado ao amparo do segurado), a sua proteção é menor, porquanto a anulação do ato de concessão pode ocorrer em prazo maior. Contudo, a lógica impõe que, sendo o direito do particular de maior importância, a proteção seja igualmente maior ou, no mínimo, idêntica aos dos demais direitos. Um tratamento jurídico menos favorecido a um direito que merece proteção ampliada configura afronta ao princípio da igualdade material.

Submeter segurados do RGPS que estejam de boa-fé (a má-fé afasta a incidência do prazo decadencial) à possibilidade de terem seus benefícios cessados dez anos após a concessão, quando quaisquer outros atos da Administração somente podem ser anulados no prazo de cinco anos, é medida que afronta nitidamente a Constituição, seja por estar em descompasso com o princípio da segurança jurídica (proteção da confiança), seja por ir na contra-mão do princípio da isonomia.

Por esses motivos, vislumbramos a inconstitucionalidade do prazo decadencial do art. 103-A da Lei nº 8.213/91.

Bruno Henrique Silva Santos é Juiz Federal e autor do Livro Prescrição e Decadência no Direito Previdenciário 2 Ed.

  • No julgamento do RE 626.489 (veja a íntegra), o STF entendeu pela constitucionalidade do prazo decadencial contido no art. 103 da Lei 8.213/91.
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Prazo para revisão de benefício após a Lei 13.846/2019
14/01/2020

Prazo para a revisão dos benefícios após a Lei 13.846/2019

Os termos iniciais do prazo para a revisão dos benefícios previdenciários após o advento da Lei nº 13.846/2019

 

Bruno Henrique Silva Santos

A Lei nº 13.846/2019 promoveu importantes alterações no regramento jurídico relacionado ao prazo prescricional (tido como decadencial pela jurisprudência e por parte da doutrina) decenal para a revisão de benefícios previdenciários, às quais é preciso se dar a devida atenção, sobretudo pelo risco de passarem imperceptíveis em razão de a questão ser tratada em um único dispositivo legal: o art. 103 da Lei nº 8.213/91.

Neste momento, busca-se tecer algumas considerações a respeito das modificações empreendidas pela nova lei no que diz respeito aos termos iniciais do prazo de revisão dos benefícios previdenciários após o advento da Lei nº 13.846/2019,  aos quais os operadores do direito devem estar atentos. É importante registrar, antes disso, que o novo regramento aplica-se tão somente aos benefícios previdenciários concedidos após a entrada em vigor da Lei nº 13.846/2019, haja vista o princípio da irretroatividade das leis[1].

Pois bem.

A Lei nº 13.846/2019, resultado da conversão da Medida Provisória nº 871/2019, conferiu nova redação ao caput do art. 103 da Lei nº 8.213/91, que passou a estabelecer o seguinte:

Art. 103. O prazo de decadência do direito ou da ação do segurado ou beneficiário para a revisão do ato de concessão, indeferimento, cancelamento ou cessação de benefício, do ato de deferimento, indeferimento ou não concessão de revisão de benefício é de dez anos, contado:

I – do dia primeiro do mês subsequente ao do recebimento da primeira prestação ou da data em que a prestação deveria ter sido paga com o valor revisto; ou

II – do dia em que o segurado tomar conhecimento da decisão de indeferimento, cancelamento ou cessação do seu pedido de benefício ou da decisão de deferimento ou indeferimento de revisão de benefício, no âmbito administrativo.

A redação anterior da norma em comento referia que “É de dez anos o prazo de decadência de todo e qualquer direito ou ação do segurado ou beneficiário para a revisão do ato de concessão de benefício, a contar do dia primeiro do mês seguinte ao do recebimento da primeira prestação ou, quando for o caso, do dia em que tomar conhecimento da decisão indeferitória definitiva no âmbito administrativo“.

Como se vê, a redação atual do dispositivo legal em análise versou de maneira mais detalhada sobre o início do prazo revisional, de acordo com a espécie do ato a ser revisto. Diversas possibilidades, portanto, agora se abrem.

O caput do art. 103 passou a tratar separadamente das pretensões voltadas contra a decisão do pedido originário de benefício previdenciário (“ato de concessão, indeferimento”), contra a suspensão do benefício (“cancelamento ou cessação”) e contra decisões proferidas no bojo de revisão de benefício em curso (“deferimento, indeferimento ou não concessão de revisão de benefício”). Nos casos de decisões relacionadas à revisão de benefícios, chama a atenção a diferenciação feita pelo legislador entre “indeferimento” e “não concessão”.

Se é certo que todo indeferimento de pedido de revisão implica necessariamente a sua não concessão, a recíproca não é verdadeira. Com efeito, é possível que, por força de lei ou de ato administrativo, o INSS seja obrigado a revisar de ofício atos de concessão de benefícios previdenciários. Nestes casos, se a Autarquia descumpre seu dever, a não concessão não decorre do indeferimento de um pedido do seu titular, mas de uma pura omissão.

Para cada uma das hipóteses acima elencadas, o art. 103 da Lei nº 8.213/91, com as alterações promovidas pela MP nº 871/2019, convertida na Lei nº 13.846/2019, cuidou de especificar, nos incisos I e II do caput, os respectivos marcos iniciais do prazo revisional. Vejamos, então, quais são.

Nas situações em que se busca a revisão de um ato de concessão de benefício previdenciário contra o qual não houve interposição de recurso administrativo, a regra permanece idêntica àquela prevista na redação anterior do art. 103 da Lei nº 8.213/91, ou seja, o prazo decenal tem início no dia primeiro do mês subsequente ao do recebimento da primeira prestação (primeira parte do inciso I).

Já quando se trata de pretensão voltada contra a omissão do INSS em promover revisão de ofício de ato concessório, o prazo tem início na “data em que a prestação deveria ter sido paga com o valor revisto”(parte final do inciso I).

Apesar de a Lei nº 13.846/2019 ser claramente inconstitucional na parte em que incluiu no âmbito de abrangência do prazo revisional os atos de indeferimento, cancelamento e cessação de benefícios previdenciários[2], caso se admita a validade da norma, o prazo de dez anos para que os segurados se insurjam contra eles terá início no dia em que tomarem conhecimento da decisão administrativa indeferitória, ou que determina o cancelamento ou a cessação (primeira parte do inciso II).

Enfim, a parte final do inciso II do caput do art. 103 da Lei nº 8.213/91 trata dos casos de pretensão dos segurados contra as decisões proferidas pelo INSS em sede de revisão dos atos concessórios de benefícios previdenciários, situações em que o prazo decenal inicia com a cientificação dos respectivos titulares acerca da decisão de deferimento ou indeferimento no âmbito administrativo. Evidentemente, o deferimento de um pedido de revisão somente dará azo à insurgência de seu titular quando ele for apenas parcial. Na hipótese de integral acolhimento do requerimento de revisão, não haverá pretensão a ser deduzida em Juízo.

Importante observar que, ao contrário do que ocorria na redação do caput do art. 103 da Lei nº 8.213/91 conferida pela Lei nº 9.528/97, a partir das alterações promovidas pela MP nº 871/2019, convertida na Lei nº 13.846/2019, deixou-se de versar sobre o termo inicial do prazo revisional na hipótese de interposição de recurso administrativo contra o ato de concessão do benefício previdenciário. Ainda assim, não há outra solução a ser adotada senão a de que, nessa situação, dito prazo começa a fluir a partir do momento em que a última decisão na esfera recursal torna-se definitiva e chega ao conhecimento do segurado. Com efeito, enquanto não se tem uma manifestação imutável administrativamente, não se pode concluir que o direito do segurado tenha sido negado pelo INSS. Via de consequência, a pretensão do beneficiário não pode ser considerada como resistida, ante a pendência de uma manifestação final da Autarquia a seu respeito. Para se chegar a esta conclusão, não se faz necessária disposição legal expressa, valendo a lógica do art. 4º do Decreto nº 20.910/32, do qual se depreende que a demora na apreciação dos fatos pela Administração impede o início da fluência do prazo prescricional.

Este mesmo raciocínio aplica-se em relação a recursos administrativos que venham a ser interpostos contra as decisões proferidas pelo INSS no bojo de pedidos de revisão de benefícios formulados por seus titulares. Por mais que o inciso II do caput do art. 103 da Lei nº 8.213/91 disponha que, em tais casos, o prazo decenal tem início a partir da ciência dos beneficiários sobre a decisão de deferimento ou indeferimento, a decisão a ser considerada é aquela proferida na última instância administrativa.

Bruno Henrique Silva Santos é Juiz Federal e o autor do livro “Prescrição e Decadência no Direito Previdenciário”, 2ª Ed. 2019, publicado pela Alteridade.  

[1] Maiores considerações a respeito da eficácia temporal das modificações trazidas pela Lei nº 13.846/2019 podem ser encontradas na obra “Prescrição e Decadência no Direito Previdenciário”, 2ªed, de minha autoria, publicada pela Editora Alteridade.

[2] A respeito da inconstitucionalidade na estipulação de prazo que extingue o direito de acesso a um benefício previdenciário, benefício este que se traduz em um direito fundamental indisponível, feita através da alteração do art. 103 da Lei nº 8.213/91 pela Lei nº 13.846/2019, remeto o leitor ao artigo de minha autoria “A inconstitucionalidade da alteração do art. 103 da Lei nº 8.213/91 pela Medida Provisória nº 871, de 18/01/2019”, publicado no site da editora Alteridade (https://www.alteridade.com.br/artigo/artigo-inconstitucionalidade-da-alteracao-do-art-103-da-lei-8-213-91-mp-871-2019/) e no CONJUR (https://www.conjur.com.br/2019-jan-25/bruno-santos-inconstitucionalidade-alteracao-lei-821391), bem como às considerações tecidas na obra “Prescrição e Decadência no Direito Previdenciário”, 2ªed, também de minha autoria, publicada pela Editora Alteridade

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Incide decadência no benefício mais vantajoso
16/07/2019

Decadência incide na ação de benefício mais vantajoso (STJ)

Decadência incide na ação de benefício mais vantajoso (STJ)

Decadência incide nos requerimentos de benefício mais vantajoso, definiu o STJ.

​A Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça (STJ) julgou o mérito do Tema 966 dos recursos repetitivos, sobre a incidência ou não do prazo decadencial previsto no artigo 103 da Lei 8.213/1991 para reconhecimento de direito adquirido ao benefício previdenciário mais vantajoso.

A hipótese é específica para os casos em que o direito foi adquirido em data anterior à implementação do benefício previdenciário em manutenção. O colegiado definiu a seguinte tese: “Incide o prazo decadencial previsto no caput do artigo 103 da Lei 8.213/1991 para reconhecimento do direito adquirido ao benefício previdenciário mais vantajoso”.

O relator dos dois recursos julgados como representativos da controvérsia, ministro Mauro Campbell Marques, destacou que é preciso levar em conta o equilíbrio financeiro do sistema previdenciário.

“O reconhecimento do direito adquirido ao benefício mais vantajoso equipara-se ao ato revisional e, por isso, está submetido ao regramento legal. Importante resguardar, além da segurança jurídica das relações firmadas com a previdência social, o equilíbrio financeiro e atuarial do sistema previdenciário”, explicou.

Em um dos casos analisados, a pretensão do segurado foi rejeitada porque a aposentadoria havia sido concedida em 1997, e o pedido de revisão foi feito apenas em 2009 – fora do prazo, portanto, previsto no artigo 103 da Lei 8.213/1991.

Recursos rep​​etitivos

O CPC/2015 regula no artigo 1.036 e nos seguintes o julgamento por amostragem, mediante a seleção de recursos especiais que tenham controvérsias idênticas. Conforme previsto nos artigos 121-A do Regimento Interno do STJ e 927 do CPC, a definição da tese pelo STJ vai servir de orientação às instâncias ordinárias da Justiça, inclusive aos juizados especiais, para a solução de casos fundados na mesma questão jurídica.

A tese estabelecida em repetitivo também terá importante reflexo na admissibilidade de recursos para o STJ e em outras situações processuais, como a tutela da evidência (artigo 311, II, do CPC) e a improcedência liminar do pedido (artigo 332 do CPC).

Na página de repetitivos do STJ, é possível acessar todos os temas afetados, bem como saber a abrangência das decisões de sobrestamento e as teses jurídicas firmadas nos julgamentos, entre outras informações.

Para saber mais sobre a tese de que decadência incide sobre as ações de benefício mais vantajoso: leia o acórdão no REsp 1.631.021.

Fonte: Comunicação Social do STJ/Site

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Labirinto
19/03/2019

Decadência: prazo para revisão de benefício originário não é renovado na concessão de pensão por morte

Decadência: prazo para revisão de benefício originário não é renovado na concessão de pensão por morte

A Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça (STJ) definiu que a concessão da pensão por morte, embora legitime o pensionista a pedir a revisão da aposentadoria do falecido, não tem como efeito reabrir o prazo decadencial para essa discussão. Assim, caso já tenha decorrido o prazo de dez anos para a revisão do benefício originário, a contagem não pode ser reaberta para a parte dependente, beneficiária da pensão.

A tese foi fixada no julgamento de embargos de divergência e pacificou entendimentos distintos ainda existentes entre a Primeira Turma – com julgados no sentido de que a instituição da pensão não reabre o prazo – e a Segunda Turma – com decisões no sentido de que a concessão da pensão daria início a novo prazo para pedir a revisão do benefício.

Por maioria de votos, o colegiado concluiu que, apesar de o princípio actio nata renovar, para o titular da pensão por morte, o prazo prescricional para o ajuizamento da ação de revisão, o fundamento não pode servir de justificativa legal para atingir direito já alcançado pelo decurso de prazo decadencial.

“Realmente, o direito de revisar o benefício originário pertencia ao falecido segurado, que não o exerceu. Por conseguinte, considerando que o direito decaiu, não poderá, posteriormente, ser invocado pela titular da pensão por morte, a quem restará, tão somente, em sendo o caso, o direito de revisar os critérios utilizados no cálculo da renda mensal inicial da própria pensão, por exemplo, se inobservados os parâmetros estabelecidos no artigo 75 da Lei 8.213/91”, apontou a ministra Assusete Magalhães, cujo voto prevaleceu no julgamento.

Reflexos financeiros

No caso analisado pela seção, a titular da pensão por morte buscava aumentar os valores do benefício. Alegava direito adquirido de seu falecido pai à aposentadoria mais vantajosa, com renda mensal inicial calculada nos termos da Lei 6.950/81, diferentemente da aposentação concedida pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) em 1991.

Ao julgar o recurso especial, a Primeira Turma entendeu que, embora o pedido fosse de revisão da pensão por morte, o objetivo da autora era, na verdade, revisar a renda mensal da aposentadoria que deu origem à pensão, o que geraria reflexos financeiros no benefício derivado.

Como o benefício de aposentadoria que antecedeu a pensão por morte foi concedido em julho de 1991, mas a ação de revisão foi proposta apenas em setembro de 2011, a Primeira Turma – com base na tese fixada pelo STJ ao julgar o Tema 544 dos recursos repetitivos – entendeu que a possibilidade de revisão foi atingida pelo prazo decadencial de dez anos.

Por meio de embargos de divergência, a autora do recurso apontou entendimento da Segunda Turma no sentido de que o início do prazo decadencial do direito de revisão da pensão por morte, ancorado na revisão de benefício originário recebido pelo segurado em vida, é a partir da concessão da pensão. Como a pensão foi concedida em 2008, a recorrente alegava que não teria havido a decadência.

Actio nata

No voto apresentado à seção, o relator dos embargos de divergência, ministro Mauro Campbell Marques, defendeu a tese segundo a qual o prazo decadencial deve ter como marco inicial a data da concessão da pensão por morte. Segundo o ministro, em razão do princípio actio nata, a concessão do benefício derivado inaugura nova relação jurídica e, por consequência, um novo prazo decadencial, pois apenas neste momento nasce a legitimidade do pensionista para o pleito de revisão.

Por isso, para o relator, não incidiria a decadência em relação à pretensão de revisão de pensão por morte, se proposta antes de decorridos dez anos do ato de sua concessão, ainda que o ato revisional implique a revisão do benefício originário.

Direito material

Todavia, no voto que foi acompanhado pela maioria do colegiado, a ministra Assusete Magalhães apresentou uma distinção entre o direito de ação – vinculado ao prazo prescricional para exercê-lo – e o direito material em si, que pode, caso não seja exercido em certo prazo, ser atingido pela decadência.

O prazo decadencial, explicou a ministra, é fixado em relação ao direito, não em relação à pessoa, de forma que nem mesmo os incapazes escapam dos seus efeitos. Por isso, segundo Assusete Magalhães, a morte do pai da autora e a concessão da pensão não interferem na decadência do direito de revisão do beneficiário originário – decadência essa que, no caso dos autos, já havia ocorrido antes mesmo do óbito.

“Nesse panorama, se já havia decaído, para o instituidor da pensão, o direito de revisão de sua aposentadoria, o titular da pensão por morte não mais poderá exercê-lo, porquanto ele já perecera – situação que, a meu ver, não pode ser mitigada, por força do princípio da actio nata, que, como acima se destacou, diz respeito ao direito de ação, não fazendo ressurgir o direito material correspondente”, apontou.

Segundo a ministra, no caso analisado, o pedido de revisão da pensão por morte exige, como pressuposto necessário, a revisão da renda mensal inicial da aposentadoria que a originou.  “Se o direito de revisão não mais existia – quando ocorrido o óbito, em 2008, e concedida a pensão –, em face da inércia do falecido titular, instituidor da pensão, não é possível reconhecê-lo, posteriormente, para os seus dependentes”, afirmou Assusete Magalhães.

“A morte do titular do benefício originário e a consequente concessão da pensão por morte não podem reabrir o prazo decadencial já exaurido, sob pena de violação ao citado dispositivo legal, de modo que o pedido de revisão – no caso, para a titular da pensão – está limitado à graduação econômica da própria pensão, não podendo alcançar o cálculo do benefício que a originou, se, como no caso em julgamento, está o respectivo direito fulminado pela decadência”, concluiu a ministra ao decidir conforme o entendimento da Primeira Turma.

Fonte: Comunicação Social do Superior Tribunal de Justiça

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26/02/2019

Inconstitucionalidade da decadência previdenciária da MP 871/2019

É inconstitucional a decadência previdenciária introduzida pela Medida Provisória 871/2019.

No contexto de reformas previdenciárias restritivas, que tomam em consideração exclusivamente a dimensão econômica desse importante sistema de proteção social, subestimando sua importância enquanto instrumento de combate à miséria e de promoção de dignidade humana e equilíbrio social, a Medida Provisória 871/2019 surpreendeu ao estabelecer prazo decadencial contra qualquer ato administrativo contrário aos interesses dos particulares.
O art. 103, caput, da Lei 8.213/91, com a redação dada pela Medida Provisória 871/2019, estendeu o campo de incidência da regra decadencial em matéria previdenciária, passando a dispor, verbis:

Art. 103. O prazo de decadência do direito ou da ação do segurado ou beneficiário para a revisão do ato de

concessão, indeferimento, cancelamento ou cessação de benefício, do ato de deferimento, indeferimento ou não concessão de revisão de benefício é de dez anos, contado:
(i) do primeiro dia do mês subsequente ao do recebimento da primeira prestação ou da data em que a prestação deveria ter sido paga com o valor revisto;
(ii) do dia em que o segurado tomar conhecimento da decisão de indeferimento, cancelamento ou cessação do seu pedido de benefício ou da decisão de deferimento ou indeferimento de revisão de benefício, no âmbito administrativo.

Esse conjunto normativo afigura-se francamente contrário à Constituição da República, porém.
O direito à previdência social consubstancia autêntico direito humano e fundamental, pois a prestação de recursos sociais indispensáveis à subsistência da pessoa deriva do próprio direito de proteção à existência humana digna.

Com efeito, o objetivo fundamental de um bem previdenciário é a provisão de recursos materiais indispensáveis à subsistência digna do trabalhador e de sua família. A íntima conexão do direito à previdência social com a exigência de vida humana digna torna manifesta sua natureza de direito humano e fundamental, pois esse direito é condição de possibilidade da dignidade da pessoa humana.

Por esse motivo, esses “direitos-meios-indispensáveis à subsistência digna” encontram-se regidos por um diferenciado regime de proteção jurídica. São os direitos humanos previdenciários invioláveis, inalienáveis e imprescritíveis. Isso significa que não se admite a violação desses direitos, razão pela qual lhes é assegurada efetiva proteção judicial.

Os direitos humanos e fundamentais não se submetem ao regime de preclusão temporal, não sendo adequado considerar extinto o direito pelo seu não exercício em tempo que se julga oportuno. Os direitos humanos e fundamentais são imprescritíveis, no sentido de que a qualquer tempo é possível fazer cessar a violação desses direitos .

Como destacamos em nosso Direito Processual Previdenciário, em tema de proteção social, o regime de preclusão temporal pode conduzir a pessoa a uma condição de destituição perpétua de recursos necessários para sua subsistência, entregando-a à própria sorte mesmo quando seja inegável que faz jus a determinada forma de proteção social. O decurso do tempo não legitima a violação de nenhum dos direitos humanos e fundamentais, os quais devem ser respeitados em sua integralidade.

A norma jurídica infraconstitucional que, em caso de violação estatal do direito à previdência social, estipula limite de prazo para o requerimento de tutela jurisdicional tendente a determinar a cessação da violação desses direitos humanos, a um só tempo: a) malfere o direito ao mínimo existencial de que se reveste o direito fundamental à previdência social; b) implica denegação de justiça.

Pela primeira via, o decurso do tempo separará a pessoa da proteção social a que, em tese, faz jus, de modo que o instituto da prescrição do fundo do direito, nesta seara, pode iludir o direito fundamental à previdência social (CF/88, art. 6º, caput) e, por consequência, o princípio fundamental da dignidade humana (CF/88, art. 1º, III). Pela segunda via, a prescrição do fundo do direito revela-se violadora do direito constitucional de acesso à justiça (CF/88, art. XXXV) e do direito a um remédio jurídico eficaz que a proteja contra atos que violem seus direitos fundamentais reconhecidos pela Constituição, consagrado na Convenção Americana sobre Direitos Humanos (art. 25, item “1” do Pacto de San José da Costa Rica), ato normativo de estatura supralegal.

Nessas condições, afigura-se inconstitucional a norma jurídica que chancela, pelo decurso tempo, a violação do direito humano e fundamental à previdência social, impondo prazo para a proteção judicial contra ato estatal que o tenha negado, integral ou parcialmente.

Por essas razões, em nosso modo de ver, era inconstitucional a regra contida no art. 103, caput, da Lei 8.213/91, com a redação dada pela MP 1.523-9, de 28.06.1997, quando estipulava prazo decadencial (prescrição do fundo direito, mais propriamente) para a revisão do ato de concessão de benefício previdenciário, porque implicava, em suas consequências, a irreversibilidade do ato estatal que viola direito intimamente ligado ao mínimo existencial e à dignidade humana.

Por outro lado, é ainda mais clara a incompatibilidade do art. 103, caput, da Lei 8.213/91, com a redação emprestada pela Medida Provisória 871/, de 18.01.2019, pois ao estender o campo de aplicação da decadência em matéria previdenciária, para fazer alcançar qualquer ato administrativo desfavorável ao particular, a nova norma desafia a interpretação oferecida pela Suprema Corte quando do julgamento do RE 626.489 .

Com efeito, pronunciando-se sobre a legitimidade da norma contida no art. 103, caput, da Lei 8.213/91, em tempo anterior à vigência da Medida Provisória 871/2019, o Supremo Tribunal Federal expressou que o prazo decadencial convive harmonicamente com a Constituição, apenas quanto às ações de revisão de benefício.

A Suprema Corte, examinando a problemática, prestigiou o pensamento de que “Cabe distinguir, porém, entre o direito ao benefício previdenciário em si considerado – isto é, o denominado fundo do direito, que tem caráter fundamental – e a graduação pecuniária das prestações” (excerto do voto do Relator).

Na visão do Min. Luís Roberto Barroso, relator do processo, a legislação teria resguardado o fundo do direito previdenciário, pois “o direito fundamental ao benefício previdenciário pode ser exercido a qualquer tempo, sem que se atribua qualquer consequência negativa à inércia do beneficiário”. Nesse sentido é que seriam “perfeitamente aplicáveis as Súmulas 443/STF e 85/STJ , na medida em que registram a imprescritibilidade do fundo de direito do benefício não requerido”.

É, portanto, inconstitucional o novo tratamento normativo, na parte que estende a aplicação da decadência para os atos de indeferimento, cessação ou cancelamento, porque desafia a interpretação dada pelo Supremo Tribunal Federal quando do julgamento do RE 626.489.

Poder-se-ia objetar à alegação de inconstitucionalidade que, sem embargo do transcurso do interregno decadencial, o fundo do direito não seria fulminado, visto que o segurado poderia renovar pedido de concessão do mesmo benefício. Desse modo, segue o raciocínio, apenas o direito às parcelas mensais que derivariam do direito afetado pelo indeferimento é que seria extinto pela decadência.

De fato, aparentemente, seria possível conciliar o entendimento da Suprema Corte, de não extinção do fundo do direito pelo transcurso do tempo, com uma tal compreensão sobre os limites do alcance da nova regra decadencial.

Ocorre que a argumentação não se presta a salvar a “nova decadência” do vício de inconstitucionalidade, porque um novo requerimento administrativo de concessão não asseguraria, para todo e qualquer caso, o recebimento do benefício, em face das alterações das condições de fato que constituem requisitos legais para a sua concessão.
Isso fica ainda mais claro no caso dos atos de cessação ou cancelamento de benefício previdenciário, dado que o restabelecimento do benefício seria inviabilizado, em qualquer hipótese, em termos definitivos.

Como se percebe, portanto, é flagrantemente inconstitucional a regra decadencial introduzida pela Medida Provisória 871/2019, na parte que dispõe que a decadência se aplica também aos atos de indeferimento, cessação ou cancelamento de benefício previdenciário, porque tem como consequência impedir o exercício, a qualquer tempo, do direito fundamental ao benefício previdenciário.

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14/02/2019

STD- Decadência incide sobre as revisões do melhor benefício

Primeira Seção do STJ decide que incide decadência na revisão do melhor benefício

Em decisão proferida nesta quarta-feira (13), o Superior Tribunal de Justiça fixou a tese de que a incidência do prazo decadencial, previsto no art. 103 da Lei 8.213/1991, não pode ser excepcionada, ainda que se busque o reconhecimento ao direito de concessão do melhor benefício.

Após o Relator, Ministro Mauro Campbell Marques, ter fixado a tese contra os segurados, o Ministro Napoleão Nunes Maia Filho inaugurou divergência, a fim de reconhecer que o prazo decadencial do art. 103 da Lei de Benefícios não tem aplicabilidade nos casos de reconhecimento de direito adquirido ao melhor benefício, que poderia ser exercido a qualquer tempo, não havendo indeferimento expresso da Administração de tal reconhecimento.

A ministra Regina Helena Costa, única a seguir a divergência, apontou ainda que a omissão do INSS em cumprir seu dever institucional de conceder o melhor benefício não pode ser acobertada pelo decurso do tempo. O restante da Primeira Seção da Corte seguido o voto do relator.

RESp nº 1.631.021 e 1.612.818.

Detalhes sobre a afetação da tese como repetitiva pode ser conferida no sítio do Superior Tribunal de Justiça, clicando aqui

Direito adquirido

O ministro Mauro Campbell Marques havia lembrado que o STJ já se pronunciou sobre outras questões semelhantes, como a incidência de prazo decadencial para a revisão de benefício (Tema 544 dos repetitivos), mas ainda não se pronunciou sobre os casos de direito adquirido.

O tema que foi submetido à decisão no rito dos repetitivos é o seguinte: “A incidência ou não do prazo decadencial previsto no caput do artigo 103 da Lei 8.213/91 para reconhecimento de direito adquirido ao benefício previdenciário mais vantajoso.”

Segundo Mauro Campbell Marques, a controvérsia não envolve casos de pedidos de revisão de benefício, mas discussões acerca de direito adquirido incorporado ao patrimônio jurídico do trabalhador segurado.

A Primeira Seção havia determinado a comunicação da afetação – e da consequente suspensão dos processos – aos tribunais de segunda instância, bem como ao Ministério Público Federal e à Turma Nacional de Uniformização.

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Incide decadência no benefício mais vantajoso
28/01/2019

A inconstitucionalidade da alteração do art. 103 da Lei nº 8.213/91 pela Medida Provisória nº 871, de 18/01/2019

A inconstitucionalidade da alteração do art. 103 da Lei nº 8.213/91 pela Medida Provisória nº 871, de 18/01/2019

Bruno Henrique Silva Santos
Juiz Federal Substituto

Dando continuidade à Reforma Previdenciária tão propalada nos últimos meses, o Presidente da República editou a Medida Provisória nº 871, de 18 de janeiro de 2019, que, dentre outras alterações promovidas na Lei nº 8.213/91, modifica radicalmente as regras relacionadas à prescrição e à decadência no Direito Previdenciário.

Com efeito, referida Medida Provisória, em seu art. 25, conferiu nova redação ao art. 103 da Lei de Benefícios da Previdência Social, cujo caput passou a estabelecer o seguinte:

Art. 103. O prazo de decadência do direito ou da ação do segurado ou beneficiário para a revisão do ato de concessão, indeferimento, cancelamento ou cessação de benefício, do ato de deferimento, indeferimento ou não concessão de revisão de benefício é de dez anos, contado:
I – do dia primeiro do mês subsequente ao do recebimento da primeira prestação ou da data em que a prestação deveria ter sido paga com o valor revisto; ou
II – do dia em que o segurado tomar conhecimento da decisão de indeferimento, cancelamento ou cessação do seu pedido de benefício ou da decisão de deferimento ou indeferimento de revisão de benefício, no âmbito administrativo.

Eis a redação revogada do mesmo dispositivo legal:

Art. 103. É de dez anos o prazo de decadência de todo e qualquer direito ou ação do segurado ou beneficiário para a revisão do ato de concessão de benefício, a contar do dia primeiro do mês seguinte ao do recebimento da primeira prestação ou, quando for o caso, do dia em que tomar conhecimento da decisão indeferitória definitiva no âmbito administrativo.

A maior inovação trazida pelas novas regras atinentes à denominada “decadência” do direito dos segurados de revisão de atos praticados pelo INSS é a de que, a partir do novo texto legal, ela atingiria também atos de indeferimento, cancelamento ou cessação de benefícios previdenciários, ao passo que a legislação anterior previa, tão somente, a existência do prazo decenal para a revisão de atos concessórios.

A Medida Provisória nº 871/2019, neste ponto, é inconstitucional.

A incidência do prazo do caput do art. 103 da Lei nº 8.213/91 (com redação anterior àquela conferida pela MP 871/2019) nos casos em que o pedido de benefício previdenciário é indeferido pelo INSS foi bastante discutida nas esferas doutrinária e jurisprudencial.

Historicamente, os diplomas legislativos previdenciários, ainda que não seguindo a melhor técnica jurídica e possibilitando interpretações dúbias, sempre buscaram resguardar o direito ao benefício (fundo de direito) contra os efeitos da prescrição.

Dentre os estudiosos que defenderam a imprescritibilidade da pretensão voltada contra ato de indeferimento de benefícios previdenciários, houve aqueles que edificaram seus argumentos na natureza jurídica de direitos fundamentais das prestações pagas pelo INSS e, portanto, indisponíveis por seus titulares. Neste grupo, encontram-se, por exemplo, Carlos Alberto Pereira de Castro e João Batista Lazzari, Frederico Montedonio Rego , Marcelo Leonardo Tavares e Marcus Orione Gonçalves Correia.

Na jurisprudência, a TNU editou a Súmula nº 81, pela qual “Não incide o prazo decadencial previsto no art. 103, caput, da Lei nº 8.213/91, nos casos de indeferimento e cessação de benefícios, bem como em relação às questões não apreciadas pela Administração no ato da concessão”.

A tese encampada pela TNU adaptou-se ao acórdão proferido pelo plenário do Supremo Tribunal Federal no julgamento do RE nº 626.489/SE, com repercussão geral reconhecida. O Tribunal Constitucional definiu, em votação unânime, que o ato administrativo que nega um benefício previdenciário não está sujeito a prazo para a sua revisão. Note-se:

RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO PREVIDENCIÁRIO. REGIME GERAL DE PREVIDÊNCIA SOCIAL (RGPS). REVISÃO DO ATO DE CONCESSÃO DE BENEFÍCIO. DECADÊNCIA. 1. O direito à previdência social constitui direito fundamental e, uma vez implementados os pressupostos de sua aquisição, não deve ser afetado pelo decurso do tempo. Como consequência, inexiste prazo decadencial para a concessão inicial do benefício previdenciário. 2. É legítima, todavia, a instituição de prazo decadencial de dez anos para a revisão de benefício já concedido, com fundamento no princípio da segurança jurídica, no interesse em evitar a eternização dos litígios e na busca de equilíbrio financeiro e atuarial para o sistema previdenciário. […]. (RE 626489, Relator(a): Min. ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 16/10/2013, ACÓRDÃO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL – MÉRITO DJe-184 DIVULG 22-09-2014 PUBLIC 23-09-2014)

O fundamento que norteou a conclusão pela exclusão dos atos administrativos que negam a concessão de benefícios previdenciários do âmbito de incidência do art. 103 da Lei nº 8.213/91 (na redação anterior àquela conferida pela MP 871/2019) foi a natureza jurídica de direito fundamental destes benefícios.

Para bem elucidar os motivos e as conclusões firmadas pelo Supremo Tribunal Federal, convém transcrever os seguintes trechos do voto do Ministro Roberto Barroso, relator do RE 626.489/SE, com destaques nossos:

A previdência social, em sua conformação básica, é um direito fundado na dignidade da pessoa humana, na solidariedade, na cidadania e nos valores sociais do trabalho (CF/88, art. 1°, II, III e IV), bem como nos objetivos da República de construir uma sociedade livre, justa e solidária, avançar na erradicação da pobreza e na redução das desigualdades sociais (CF/88, art. 3°, I e III).

7. Cabe distinguir, porém, entre o direito ao benefício previdenciário em si considerado – isto é, o denominado fundo do direito, que tem caráter fundamental – e a graduação pecuniária das prestações. Esse segundo aspecto é fortemente afetado por um amplo conjunto de circunstâncias sociais, econômicas e atuariais, variáveis em cada momento histórico. Desde a pirâmide etária e o nível de poupança privada praticado pelo conjunto de cidadãos até a conjuntura macroeconômica, com seu impacto sobre os níveis de emprego e renda.

[…]

Dois aspectos chamam a atenção neste primeiro momento.

O primeiro é a exata delimitação, segundo o entendimento do STF, daquilo que constitui o núcleo do direito fundamental à Previdência Social: o direito à obtenção do benefício. Fica claro, do voto do Min. Roberto Barroso, que deste núcleo não faz parte a graduação pecuniária das prestações. Foi por esta razão, aliás, que aquele Tribunal concluiu ser constitucional a instituição do prazo do caput do art. 103 da Lei nº 8.213/91, para a revisão de benefícios concedidos. Enfim, entendeu-se que o que deve estar protegido contra qualquer prazo extintivo, haja vista a natureza de direito fundamental, é exclusivamente o direito de acesso ao benefício.

O segundo aspecto digno de nota é o posterior direcionamento da fundamentação do voto condutor do julgado à inexistência de prazo decadencial para o exercício do direito ao benefício previdenciário, vale dizer, à possibilidade de o segurado ou dependente requerer o seu benefício a qualquer tempo. Até aqui, trata-se do tempo que medeia o preenchimento dos requisitos para a obtenção de um benefício e o seu requerimento junto ao INSS, afastando-se qualquer limitação temporal que possa restringir ou eliminar o direito do beneficiário.

Em prosseguimento, o eminente Min. Roberto Barroso conclui, no entanto, que o prazo “decadencial” previsto no art. 103, caput, da Lei nº 8.213/91 (antes da alteração promovida pela MP 871/2019) somente incide sobre atos de concessão de benefícios previdenciários. Desta maneira, não há prazo para que o segurado ou dependente conteste um ato do INSS que venha a indeferir benefício postulado. Vejamos:

10. A decadência instituída pela MP n° 1.523-9/1997 atinge apenas a pretensão de rever benefício previdenciário. Em outras palavras: a pretensão de discutir a graduação econômica do benefício já concedido. Como é natural, a instituição de um limite temporal máximo destina-se a resguardar a segurança jurídica, facilitando a previsão do custo global das prestações devidas. Em rigor, essa é uma exigência relacionada à manutenção do equilíbrio atuarial do sistema previdenciário, propósito que tem motivado sucessivas emendas constitucionais e medidas legislativas. […] 11. Com base nesse raciocínio, não verifico inconstitucionalidade na criação, por lei, de prazo de decadência razoável para o questionamento de benefícios já reconhecidos. Essa limitação incide sobre o aspecto patrimonial das prestações.
[…] 15. No encerramento deste tópico, é possível sintetizar os dois parâmetros gerais que devem reger a matéria:
a) não há prazo decadencial para a formulação do requerimento inicial de concessão de benefício previdenciário, que corresponde ao exercício de um direito fundamental relacionado à mínima segurança social do indivíduo;
b) a instituição de um prazo decadencial de dez anos para a revisão dos benefícios já concedidos é compatível com a Constituição Federal. Trata-se de uma conciliação razoável entre os interesses individuais envolvidos e os princípios da segurança jurídica e da solidariedade social, dos quais decorre a necessidade de se preservar o equilíbrio atuarial do sistema em benefício do conjunto de segurados atuais e futuros.

O bem elaborado voto levou o Supremo Tribunal Federal a definir um ponto que realmente necessitava de pacificação na jurisprudência: a (até então) inexistência de prazo para o questionamento de atos de indeferimento de benefícios previdenciários.

O entendimento do Supremo Tribunal Federal a respeito da não submissão da pretensão de revisão de ato de indeferimento de benefício previdenciário ao prazo do caput do art. 103 da Lei nº 8.213/91 foi, logo em seguida, sedimentado também no âmbito do Superior Tribunal de Justiça. Com efeito, o STJ, no julgamento dos Recursos Especiais nº 1.309.529/PR e 1.326.114/SC, sob o regime dos recursos repetitivos (Tema nº 544), fixou a tese de que “o suporte de incidência do prazo decadencial previsto no art. 103 da Lei 8.213/1991 é o direito de revisão dos benefícios, e não o direito ao benefício previdenciário”.

Independentemente do que venha a estabelecer a legislação infraconstitucional, não está sujeita a prazo prescricional a pretensão do segurado ou de dependente seu contra um ato de indeferimento, suspensão ou cessação de benefício previdenciário pelo INSS, e isso se dá por ser de natureza fundamental o direito ao recebimento do benefício, o que o torna indisponível.

De fato, os benefícios previdenciários consistem em prestações pecuniárias devidas pelo Estado aos cidadãos que, preenchidos os requisitos legais, encontram-se em situação de vulnerabilidade comprovada ou presumida, com capacidade laborativa suprimida ou reduzida e que, nas circunstâncias previstas em sede constitucional (morte de pessoa que colabora com o provimento dos recursos familiares, invalidez, doença, idade avançada, etc.), não possuem plenas condições de prover ao próprio sustento. Portanto, ditos benefícios têm o escopo de assegurar a manutenção da vida, da saúde e de uma existência minimamente digna daqueles que os percebem. Não há dúvida, portanto, de que se tratam de direitos fundamentais de segunda dimensão.

A respeito da natureza jurídica de direito fundamental que qualifica a Seguridade Social, convém trazer a lume os ensinamentos dos conceituados previdenciaristas Daniel Machado da Rocha e José Antônio Savaris , que, correlacionando-a com o direito à vida e com a dignidade humana, assim se expressam:

Tão íntima é a conexão do direito à seguridade social com o princípio fundamental da dignidade da pessoa humana que se torna inegável sua natureza de direito humano e fundamental.

O direito à seguridade social possui como alicerces axiológico-normativos o direito à vida, à dignidade da pessoa humana e à proteção social da vida humana contra a necessidade, dentre outros. Destina-se, tal direito, a concretizar o mais alto valor moral, qual seja a garantia individual de estado compatível com a dignidade da pessoa humana. (ROCHA, Daniel Machado da; SAVARIS, José Antonio. Curso de Direito Previdenciário – Vol. I, p. 109/111.)

Os mesmos autores, após fazerem a distinção entre direitos formalmente fundamentais e materialmente fundamentais, explicam que o direito à Previdência Social, incluído dentre os direitos sociais, é materialmente fundamental por integrar a essência do Estado Constitucional, traduzindo-se em prioridade do ordenamento jurídico e contribuindo decisivamente para a dignificação da pessoa humana.

Esclarecido isso, é importante que não se perca de vista as características da irrenunciabilidade e da indisponibilidade dos direitos fundamentais e dos reflexos que elas geram nos institutos da prescrição e da decadência. Os núcleos essenciais dos direitos fundamentais estão salvaguardados contra os efeitos do tempo e da inércia de seus titulares. A irrenunciabilidade e a indisponibilidade que atingem o núcleo duro de um direito fundamental são aquelas que asseguram o seu gozo futuro. Como a consumação da prescrição e da decadência pressupõe, invariavelmente, um ato de disposição do titular do direito, traduzido pela inércia (ato volitivo negativo) que se soma à passagem do tempo, elas (prescrição e decadência) não podem servir de causa para a impossibilidade definitiva de fruição deste direito.

Aplicando este raciocínio no Direito Previdenciário, é correto dizer que a prescrição (ou decadência, conforme o entendimento adotado) pode fulminar pretensões ao recebimento de parcelas em atraso de benefício devido ou à sua correta quantificação, mas jamais impedir o acesso ao benefício negado, vale dizer, ela não pode cercear completamente a sua fruição futura.

Em síntese, a pretensão voltada ao direito ao recebimento de um benefício previdenciário é imprescritível, dada a sua natureza jurídica de direito fundamental irrenunciável e indisponível. Por essa razão, os beneficiários do INSS podem questionar, a qualquer tempo, atos administrativos que neguem reconhecimento, que indefiram, que suspendam ou façam cessar um benefício postulado.

Razões de segurança jurídica justificam, é bem verdade, a previsão de normas que estabeleçam prazos prescricionais e decadenciais, inclusive que tenham como objeto prestações em atraso relacionadas a benefícios previdenciários. Por outro lado, elas jamais poderão atingir o núcleo duro, irrenunciável e indisponível dos direitos fundamentais, impedindo, definitivamente, o seu gozo futuro.

Por esses motivos, há que se reconhecer a inconstitucionalidade material do art. 103 da Lei nº 8.213/91, com a redação conferida pela Medida Provisória nº 871/2019, na parte em que permite que pretensões deduzidas contra atos de indeferimento, cancelamento ou cessação de benefícios previdenciários sejam atingidas pela prescrição ou decadência.

  • Bruno Henrique é autor do Livro Prescrição e Decadência no Direito Previdenciário, saiba mais.
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19/11/2018

Decadência de revisão de benefício é objeto de julgamento pelo STJ

Está pautado para o dia 28/11/2018 o julgamento, pelo STJ, do RESP 1648336, recurso representativo de controvérsia (TEMA 975) relacionado à incidência do prazo de decadência sobre a revisão de benefício previdenciário fundada em circunstância de fato não levada em consideração pelo INSS quando da concessão do benefício.

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